Derechos constitucionales y civiles

El proceso de transición política

La auténtica transición va a ser protagonizada por el Gobierno Suárez y su Ley para la Reforma Política, de 4 de enero de 1977, que tuvo que superar las posturas involucionistas de las familias del régimen y el rechazo de la oposición democrática. Jurídicamente hablando, la Ley para la Reforma Política no es más que la octava Ley Fundamental, pero su contenido responde a planteamientos distintos, modificando a su vez el procedimiento de reforma de las Leyes Fundamentales. Desde un determinado punto de vista. Nos recuerda un poco al Estatuto Real, pues se trata de una convocatoria de Cortes que, además, no tenian por qué ser constituyentes, sin contener, por otro lado, una cláusula derogatoria, lo cual pudo llegar a plantear ciertos problemas de inestabilidad, a los cuales habria que añadir los importantes poderes atribuidos a la Corona, cuya opción por un sistema democrático fue decisiva.

Lo cierto es que la reforma protagonizada por Suárez iba a conducir a la celebración de las primeras elecciones democráticas el 15 de junio de 1977, de donde saldrían unas Cortes que, sin ser formalmente constituyentes, habrían de aprobar, A través de un largo y singular proceso no exento de dificultades y contradicciones, el actual texto constitucional de 1978, que supone un nuevo hito en nuestra historia constitucional, siguiendo las coordenadas del constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial, y que ha supuesta, la consagración de un auténtico régimen constitucional, ya irreversible entre nosotros.

Sea cual sea el juicio que merezca nuestra transición política, lo cierto es que ésta se reveló como la única solución posible para acceder a un sistema democrático. Pero su influencia ha ido más allá, pues algunas de las cuestiones que recibieron un tratamiento determinado durante la transición fueron aceptadas por el constituyente, provocando, al respecto, no pocas disfuncionalidades. Pensemos en temas Tales con la cuestión electoral, cuya normativa de la transición (Real Decreto de 18 de marzo de 1977) estuvo formalmente en vigor hasta 1985, donde no se hizo más que reproducir sus esquemas; la composición de nuestro Parlamento; en la Ley de Partidos Políticos de 1978, o en tantas otras cuestiones donde nuestro texto constitucional es sumamente deudor del proceso de transición política.

La Constitución española de 29 de diciembre de 1978 supone el segundo intento, durante el presente siglo, de establecer en nuestro país un sistema democrático. Ciertamente, no se puede afirmar que su promulgación signifique una vuelta a la normalidad constitucional, ya que en España el régimen constitucional, salvo Contadísimas excepciones, no ha sido más que una apariencia. Pero al propio tiempo, y esta característica sí que representa una diferencia notable respecto de los otros intentos democratizadores que se han producido, nuestra actual Constitución Es el producto de un proceso de transición política que ha supuesto el paso de un sistema autoritario a otro democrático.

Por otro lado, la transición política española, sin pretender analizar ahora su significado, loable en muchos sentidos, ha presentado también sus propias contradicciones internas, algunas de las cuales se han reflejado en el texto constitucional. En primer lugar, hemos de destacar la «singularidad» de nuestro proceso constituyente, ya que las Cortes democráticas surgidas de la Ley para la Reforma Política no tenían, desde un punto de vista ortodoxo, las características propias de unas Cortes constituyentes, consecuencia ello de la dialéctica reformauptura en que se Desarrolló el proceso de transición política. Es decir, si bien desde un punto de Vista formal podían verse privadas de esta característica, lo cierto es que desde un punto de vista material se convirtieron en auténticas Cortes constituyentes, cumpliendo así las expectativas suscitadas, fielmente reflejadas en los programas de todos los partidos políticos.

Junto a ello, hay que destacar que nuestro proceso constituyente presenta otra serie de características que, de un modo u otro, influyeron decisivamente en el contenido de nuestra Norma Fundamental:

a) Es un proceso excesivamente largo, que va desde julio de 1977, fecha en que se nombra la Ponencia Constitucional que habría de elaborar, una vez desechada la presentación gubernamental del correspondiente proyecto, el primer borrador y Anteproyecto de nuestra Constitución, hasta el 29 de diciembre de 1978, en que entra en vigor la nueva Constitución. Ello va a producir dos consecuencias fundamentales: por un lado, una serie de tensiones entre las fuerzas políticas, con rupturas y recomposiciones del consenso, que tendrán su reflejo en la propia norma constitucional; y por otro, un cierto hastío en la opinión pública, que conduciría al llamado «desencanto político» y a esa especie de divorcio entre la realidad social y nuestra clase política, propia de otras etapas de nuestro régimen constitucional.

b) La Constitución, a diferencia de lo que había sido la regla general en nuestro constitucionalismo histórico, no es una imposición de una fuerza política sobre las demás, sino fruto del consenso entre los diferentes grupos políticos con representación parlamentaria. Ello, si bien indudablemente supone una considerable ampliación de la base legitimadora de la misma, también puede presentar algunos inconvenientes, ya que la ambigiedad y la imprecisión se impusieron a la claridad y a la transparencia en no pocas cuestiones.

c) Aunque toda Constitución se elabora por oposición al régimen que la ha precedido, y ello es especialmente significativo en nuestro caso, no hay que olvidar la naturaleza de nuestra transición política, donde, a estos efectos, algunos contenidos del propio texto constitucional van a venir prefigurados de antemano. Y es que posiblemente el fin de la transición política no puede identificarse, al menos desde un punto de vista material, con la entrada en vigor de la nueva legalidad democrática, sino que muchos sectores la consideran más amplia, abarcando incluso hasta la plena incorporación de nuestro país a las instituciones europeas.

d) La Constitución se aprueba en medio de una crisis económica importante, tanto a nivel mundial como con particulares características en nuestro país. Ello, indudablemente, ha dificultado la consolidación de nuestro sistema democrático, aunque resulte falaz afirmar que la crisis económica y la instauración de la democracia sean, en nuestro país, dos fenómenos concatenados. No hay que olvidar que la crisis económica mundial tiene su estallido en 1973, es decir, en pleno régimen autoritario, y que las especiales características que ha presentado entre nosotros son también producto del desordenado proceso de expansión económica que se produjo en la década de los sesenta. Todo ello, sin embargo, no obsta para poner de relieve que posiblemente, muchas de las medidas económicas adoptadas a partir de 1975 no hayan sido las más adecuadas al respecto, especialmente por lo que a la reestructuración en profundidad de determinados sectores de nuestra economía se refiere.

e) Finalmente, el proceso de transición política se ha efectuado en medio de un clima de violencia y presión terrorista, que ya había surgido en el anterior régimen autoritario, y que ha puesto a prueba la consolidación del propio sistema. Sin duda, y aunque todavía no se haya encontrado una salida política definitiva al problema, Hoy día la situación dista mucho de ser la misma que en los primeros momentos de la transición.

IV. LOS GRANDES TEMAS DEL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL

A) LA SOBERANÍA Y LA CONSTITUCIÓN INTERNA

La propia singularidad del constitucionalismo histórico español va a condicionar la configuración de estos dos temas clave del mismo: por un lado, la proclamación del principio de soberanía nacional como fuente de legitimación del poder político y, por otro, la configuración de la Constitución en los términos del artículo 16 de La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución francesa. Y es que la opción por el liberalismo doctrinario ahorra todo tipo de explicaciones.

 El principio de la soberanía nacional únicamente va a ser aceptado en los textos constitucionales de 1812 y 1868, figurando asimismo en el Preámbulo de 1837, y no deduciéndose siempre todas las consecuencias jurídicas de esta aceptación. Por su parte, los textos constitucionales más doctrinarios, los de 1845 y 1876, optarán por el principio de la soberanía compartida, que también tendrá reflejo en los demás textos constitucionales, en la ya clásica expresión de «la potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey».

Junto a ellos hay que destacar la aceptación del principio de la soberanía popular en los textos republicanos, especialmente en el de 1931, con una fórmula que incluso, parece ir más allá de la concepción rousseauniana. Y ello sin olvidar la ausencia del tema en la Constitución de Bayona o en el propio Estatuto Real.

La idea de Constitución como garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos, y como límite a la acción del poder político, tampoco fue plenamente Aceptada en nuestro constitucionalismo histórico, con excepción de los textos más liberales, como pudiera ser el de 1869.

Frente a ella va a surgir un concepto material de Constitución que se plasmará en la idea de «Constitución interna», compuesta por aquellos principios inmutables, aquellas verdades madres, que al formar parte de la propia Historia de España, no necesitaban ser objeto de discusión alguna. Este planteamiento va a ser aceptado, en líneas generales, por todo el movimiento liberal. El único problema consistirá en determinar cuál es el contenido de esa Constitución interna, cuáles son esos principios inmutables. Y, en este sentido, la existencia de la monarquía y la representación en Cortes aparecen como objeto fuera de toda discusión.

Buena prueba de esta concepción es el propio significado de los diferentes procesos constituyentes, que se apartan también de la concepción clásica liberal. Nuestros textos constitucionales no suelen contener cláusulas de reforma, entendiendo Que el procedimiento es el mismo que para la aprobación de las leyes, es decir, son Constituciones flexibles. Lo que sucede es que los procesos constituyentes —y También el de 1868-1869 puede ser considerado como una excepción suelen ser producto de la intervención del ejército, sin que las Cortes que los aprueban tengan la condición de auténticas Cortes constituyentes.

Una excepción a todo este planteamiento lo constituye el texto republicano de 1931, donde la idea de Constitución como norma jurídica suprema, con la existencia incluso de un Tribunal de Garantías Constitucionales y de un procedimiento específico de reforma constitucional, lo alejan de los planteamientos del constitucionalismo histórico, tal y como sucede, en general, con todo el contenido del texto constitucional republicano.

B) LA CONFIGURACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES

El constitucionalismo histórico español, y ésta es otra característica que lo diferencia del europeo, tardíamente reconoce la existencia de una tabla de derechos y libertades. Recordemos como ésta falta en 1812, como se intenta introducir durante la vigencia del Estatuto Real y como los textos constitucionales posteriores, los de 1837 y 1845, son muy parcos al respecto.

Únicamente en 1869 se puede hablar de una auténtica declaración de derechos y libertades, que será posteriormente restringida en 1876 y totalmente configurada de nuevo, con arreglo a otros planteamientos conceptuales, en la Constitución de 1931. Y también, por razones obvias, será solamente en estos períodos cuando se mantenga la auténtica concepción liberal de los derechos y libertades. Recordemos las célebres palabras de Sagasta, en pleno sexenio revolucionario, cuando los calificaba de «derechos naturales, ilegislables e inaguantables». O el texto de nuestra Primera República, que los consideraba superiores a toda ley.

Pero va a ser sin duda el sistema de garantías de los mismos lo que cualifique su configuración a lo largo de nuestro constitucionalismo histórico. En este sentido, casi todas las Constituciones prevén los supuestos de suspensión de las garantías constitucionales, pero la mayor parte de las veces esta suspensión se produjo al margen de los textos constitucionales, con una duración ilimitada. A ello hay que añadir la falta de existencia de auténticos controles jurisdiccionales, ya que nunca se acepta la configuración de la Constitución como norma jurídica. Una vez más, la Constitución de 1931 representa la excepción, con la existencia incluso de un recurso de amparo constitucional.

Los derechos y libertades fueron objeto de especial debate en todos los procesos constituyentes. Pensemos, a este respecto, en los debates en torno al principio de libertad de imprenta, o en el reconocimiento de los derechos políticos a partir del texto constitucional de 1869. Pero serán fundamentalmente dos derechos, el Sufragio y la cuestión religiosa, los que más atención susciten.

1) El sufragio

La configuración del sufragio, y en general el propio sistema representativo, estuvo latente en todos los cambios constitucionales, manteniéndose a este respecto diversas posturas:

a) La opción por el sufragio censitario, característico de los textos de 1837, 1845 y 1854.

b)

La opción por el sufragio universal, que ya se establece con carácter indirecto en Cádiz, y que se proclamará con carácter universal en 1868, para otorgarse, en nuestra Segunda República, también a las mujeres.

C) El silencio deliberado que mantiene la Constitución de 1876, donde se ensayaron ambos sistemas, hasta que la Ley de 1890 lo instauró, con carácter universal, de una forma definitiva.

 En relación con cl sistema del sufragio se encuentran otros temas que afectan al contenido del Derecho electoral, pero sin duda la cuestión más relevante del constitucionalismo histórico va a ser el continuo falseamiento del sistema representativo, incluso muchos años después de haberse implantado el sufragio universal, que lo clavan a categoría de principio caracterizador del mismo. Y este falseamiento del sistema representativo, que se realiza a través de múltiples técnicas, como son el encasillado electoral y el caciquismo, va a ser aceptado por todos los partidos politicos como un mal menor Es decir, la representación nacional va a ser debida a la voluntad del Ministerio de la Gobernación y no al voto de los cruda damos. Europeos, fue experimentando importantes transformaciones, especialmente con El voto urbano, tras la proclamación del sufragio universal, pero ello no empecé para d********r la afirmación anterior, pues el peso de los distritos rurales era muy superior al de los urbanos. Las elecciones municipales del 14 de abril de 1931 Es cierto también que esta situación, que también se produce en algunos países Ahorran todo comentario al respecto.

2) La cuestión religiosa

Fue, con diferencia, el tema más debatido a lo largo de nuestra historia constitucional, y una de las asignaturas pendientes de todos los textos constitucionales, Manteniéndose, al respecto, tres grandes posturas:

a) La aceptación del principio de la unidad religiosa y la confesionalidad del , propio de las Constituciones de 1812, 1837 y 1845.

b)

La proclamación del principio de la libertad de cultos y de la separación De la Iglesia y el Estado, propio de los textos de 1869 y, especialmente, el artículo 26 de nuestra Segunda República, que puede considerarse como una de las causas Del fracaso de la misma.

c) El mantenimiento de la tolerancia religiosa, propia del texto canovista de 1876, que partía de la aceptación de la confesionalidad del Estado permitiendose el culto privado de otras confesiones religiosas.

El tema de la cuestión religiosa, junto con la desamortización y la enseñanza Fue la cuestión que más puso a prueba las relaciones entre el Estado y la Iglesia católica, que es otro de las constantes de nuestro constitucionalismo histórico.

C) LA ORGANIZACIÓN DF LOS PODERES PI BI ICOS

 1) El significado de la Monarquía

 existencia de la monarquía era considerada como uno de los pilares de la constitución interna, razón por la cual el debate entre Monarquía y República apenas se planteó salvo en momentos históricos concretos. Incluso en algunos procesos constituyentes, como el de 1876, se sustrajo, por esta razón, a la propia discusión de las Cortes.

El tema fundamental radicaba en los poderes del monarca, pudiendo afirmarse que todas nuestras Constituciones configuraron una monarquía de carácter presidencialista. Los temas objeto de mayor debate fueron los poderes del rey en torno al Senado, al nombramiento del Gobierno, a la disolución y reunión de las Cortes, etc., siendo los textos constitucionales más progresistas los que limitaban más el poder real, aunque éste nunca perdió el poder de veto. A ello hay que añadir que tampoco la monarquía supo, en líneas generales, estar a las alturas que requería un régimen constitucional. Es decir, la monarquía del siglo xIx fue una monarquía limitada y nunca una monarquía constitucional.

Durante el periodo republicano, también la Presidencia de la República, si excluimos ese carácter arbitral del texto de 1873, estaba dotada de importantes poderes, pese a no ser de elección popular sus relaciones con el Gobierno y las Cortes son claramente significativas.

2)

configuración de las Cortes

En relación con el Parlamento, dos van a ser las cuestiones debatidas. Por un lado, la configuración del Senado y, por otro, la modificación del sistema representativo, a la cual ya hemos hecho referencia sumaria.

Salvo en Cádiz y en 1931, el constitucionalismo histórico opta por un modelo bicameral, en el cual se configuran dos cuerpos colegisladores, manteniéndose una diversa concepción del Senado. Éste unas veces tendrá carácter hereditario (1848), otras veces carácter electivo (1837 y 1869) y, finalmente, un carácter mixto (1876).

También Jos poderes de las Cortes, y especialmente los temas de convocatoria, duración del mandato y disolución, fueron objeto de debate parlamentario, planteándose la cuestión de las competencias regias al respecto y la opción por el principio de autonomía de las Cámaras, especialmente por lo que a la reunión de las mismas se refiere,

3) El sistema parlamentario español

En páginas anteriores hemos puesto de relieve que ya durante la vigencia del Estatuto Real se fueron estableciendo las primeras prácticas del régimen parlamentario. Ello no quiere decir que se aceptase dicho principio en los textos constitucionales. Es más: hasta 1931, no se consagra el principio de responsabilidad

Política del Gobierno ante el Parlamento, y ello efectuando una opción por el parlamentarismo dualista, pues también era responsable ante el presidente de la República. Y es que esta cuestión debe ser analizada, en nuestro constitucionalismo histórico, a partir de las siguientes premisas, que resultan ser sumamente ilustrativas de nuestro modelo parlamentario histórico:

a) Por un lado, la inexistencia autónoma del Gobierno como órgano constitucional. Nuestros textos constitucionales monárquicos siempre utilizarán la expresión «Del Rey y sus Ministros», lo que es claramente significativo de los poderes del monarca en la designación y cese del Gobierno. A ello hay que añadir el carácter fuertemente intervencionalista de los monarcas, más propio del sistema de validos del Antiguo Régimen.

b)

Por otro, la ausencia de aceptación, a nivel constitucional, del sistema parlamentario, hasta la Constitución de 1931, lo cual no empece para confirmar su existencia, en la modalidad de parlamentarismo dualista, a través de las prácticas constitucionales, más arraigadas en unas épocas que en otras.

C)

alteración de los postulados del sistema representativo, qué nunca permitieron que la existencia del Gobierno fuese fiel reflejo de las mayorías parlamentarias existentes. Antes al contrario, éstas eran fabricadas desde el Gobierno, una vez que éste había sido nombrado por el monarca.

D) ÑLa existencia de numerosas prácticas y usos parlamentarios, a través de los cuales se fue canalizando la existencia fáctica de un régimen parlamentario, así como las técnicas y mecanismos que lo hacían posible.

Junto a ello hay que destacar que la elaboración de los Reglamentos parlamentarios, cuya existencia es numerosa en nuestro constitucionalismo histórico, representó, aunque las novedades de su contenido no fuesen siempre muchas, un hito político importante. La misma consideración merece la aprobación de otras normas, como la Ley electoral, y el sistema de relaciones entre ambos cuerpos colegisladores.

4) La descentralización política

El tema de la descentralización política siempre ha estado presente en nuestro constitucionalismo histórico, de tal forma que, cuanto mayor ha sido el intento de profundizar en el mismo, más se ha planteado esta cuestión. El tema de las Juntas provinciales en Cádiz, el papel de las Diputaciones a mediados de siglo, otra vez el tema de las Juntas provinciales en 1868, el sistema de las Mancomunidades de principio de siglo, el Estatuto Municipal de la dictadura de Primo de Rivera, etc., son sumamente reveladores. Incluso pudiera afirmarse que se trata de otra de las asignaturas pendientes de nuestra historia constitucional, pues nunca los textos constitucionales parecieron encontrar la solución más adecuada.

Si a ello añadimos las peculiaridades de nuestro sistema de partidos, con la relativa pronta aparición de partidos nacionalistas, veremos como se trata de una de las cuestiones más relevantes, aunque no siempre el debate de los textos constitucionales, especialmente, en nuestro siglo, sea revelador al respecto. Prescindiendo de otras cuestiones menores, hay que referirse a dos experiencias concretas:

a) Por un lado, el significado de la República federal, donde el proyecto de Constitución de 1873 opta por un modelo federal clásico, de inspiración claramente norteamericana, pues era el único existente hasta entonces, con una configuración también clásica en cuanto se refiere al sistema de reparto competencial, de organización de los poderes de los Estados miembros, y de relaciones entre éstos y el poder central que se configuraba a través de un Senado federal y del propio poder relacional del presidente de la República. Sin embargo, y como es sabido, esta experiencia fracasó, y puede afirmarse que el liberalismo decimonónico español no presenta a este respecto, por lo que a la opción centralizadora y unitaria del Estado se refiere, diferencias sustanciales con sus homónimos europeos, pues la propia filosofía liberal respondía a esta concepción unitaria.

b)

Mayor importancia va a tener la experiencia republicana del Estado integral, que supone un intento de superación del federalismo clásico, influyendo poderosamente en el Estado regional italiano actual y debiendo ser considerado, pese a sus notorias diferencias, como el antecedente más inmediato de nuestra actual Regulación constitucional.

El Estado integral de la Segunda República no permitió su extensión a todo el territorio nacional, sino que, a priori, aparecía concebido para aquellos territorios de fuerte sentimiento nacionalista. Por ello, durante su vigencia, únicamente entraron en vigor los Estatutos de Cataluña en 1932 y del País Vasco en 1936, plebiscitándose asimismo cl Estatuto de Autonomía de Galicia. Las relaciones entre el Estado central y la Generalitat de Cataluña se convirtieron en otro de los elementos importantes que hay que tener en cuenta a la hora de valorar toda la experiencia republicana.